MISE EN ŒUVRE DU PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION

Les outils

21- Le Mali a adopté une démarche originale dans le choix de l’approche, en créant une structure souple, appelée Mission de décentralisation (MDD), avec un mandat bien déterminé et une durée d’existence limitée 5. Cette structure fut dans un premier temps, rattaché au ministère chargé de l’administration territoriale, puis aux services de la Primature, avec mission de concevoir et mettre en œuvre une politique de décentralisation qui mettrait en synergie l’Etat, les collectivités et les représentants de la société civile. D’où le rôle de catalyseur assigné à la Mission chargée d’élaborer les instruments juridiques, réglementaires et législatifs indispensables, de concert avec l’ensemble des structures concernées. Un groupe de référence, constitué d’une quinzaine de membres environ sert d’interface à la Mission et aussi de structure de concertation pour la détermination des axes de travail et la validation des options. Dès son rattachement à la Primature, la Mission s’est attelée à une série d’actions orientés vers la mise en place d’un vaste programme de concertation nationale sur les objectifs de la décentralisation et sa pertinence, l’élaboration de textes cadres en matière de législation et réglementation ; et la mobilisation de toutes les forces vives de la nation pour une réflexion sur l’élaboration et la mise en œuvre du processus de décentralisation. Ce qui constitue en somme une approche novatrice dans la sous région en matière de décentralisation. Dans cette première phase, les Groupes d’étude et de mobilisation aux niveaux régional et local (GREM et GLEM) en tant qu’instruments techniques de la décentralisation, ont été les supports matériels en matière de communication. Ils sont constitués de groupe informels d’hommes et de femmes servant de relais à la Mission à l’intérieur du pays pour l’information et la mobilisation des masses autour des objectifs de la décentralisation.
22- Le mandat de la Mission consiste à assister le gouvernement dans le domaine de la décentralisation ainsi que dans la conception et la mise en œuvre des mesures nécessaires à cette politique (décret n°92 008/PM RM). Son organisation et ses modalités de fonctionnement sont fixées par l’arrêté n° 93 0965/MATS CAB du 02 mars 1993. Son organisation interne repose sur une typologie par produit et son organigramme repose sur quatre unités fonctionnelles qui sont :
• une cellule chargée de la création des collectivités,
• une cellule chargée du développement des collectivités,
• une cellule chargée du découpage territorial,
• une cellule chargée de la formation des élus.
23- Ces unités ont été chargées de la réalisation d’un certain nombre de tâches spécifiées par le décret n° 93 00I/PM RM, notamment :
• la définition des rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales,
• la conception d’un principe de répartition des biens, des ressources et des charges entre l’Etat et les collectivités territoriales,
• la proposition de réorganisation territoriale,
• l’élaboration des mesures nécessaires à la politique de décentralisation telle que prévue par le programme à moyen terme du gouvernement 1992 95.
24- Après l’identification des objectifs à atteindre et la formulation des produits et activités qui en découlent, la Mission a procédé à une vaste campagne nationale d’information et de mobilisation de tous les acteurs, à travers ses structures techniques que sont les GREM et GLEM ; puis elle a procédé à l’élaboration des textes législatifs et réglementaires. Elle a bénéficiée du concours d’experts nationaux et internationaux et de l’appui des partenaires au développement.

Les acquis

25- Depuis sa création, la Mission a réalisé une grande partie des objectifs assignés dans plusieurs domaines. En ce qui concerne les questions institutionnelles, un cadre institutionnel assorti d’une batterie de lois a vu le jour, notamment :
• La loi n°93 008/PM RM du 11 février 1993 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales qui peut être considérée comme un texte cadre, puisque résultant directement de la Constitution (cf. supra). A ce jour, avant la mise en œuvre non encore effective des collectivités décentralisées, les circonscriptions déconcentrées de l’Etat considérées comme échelons administratifs sont : le district de Bamako, les huit régions, les 49 cercles et les 287 arrondissements. La loi reconnaît comme collectivités territoriales, les régions, le district de Bamako, les cercles, les communes urbaines et rurales qui constituent la base de la pyramide. Il y a trois niveaux d’autorité décentralisée : les régions qui se subdivisent en cercles, les cercles en communes urbaines ou rurales et les communes en quartiers pour les premières et en villages ou fractions pour les secondes, l’arrondissement disparaît. Cependant le principe de subsidiarité existe entre les différents échelons. La stratégie de réorganisation territoriale adoptée par la Mission s’est prononcée sur la constitution des communes par suite de regroupements volontaires de villages et de fractions, mais à partir de critères définis. Ce qui a constitué en soi une certaine originalité que certains qualifient de voie malienne de la décentralisation. « Construire la pyramide administrative du pays en partant de bas en haut et en se fondant principalement sur une participation efficiente des populations à la mise en œuvre de la réforme, tel est, au fond, le défi premier qui caractérise ce qu’on pourrait désormais appeler la voie malienne de la décentralisation » (Diallo 1996). La loi supprime le principe de subordination hiérarchique entre les collectivités décentralisées, et attribue un droit de tutelle exercé par l’Etat dans des conditions bien définies. La même loi dote les collectivités territoriales de ressources financières et humaines ainsi que d’équipements et de compétences d’où le transfert par l’Etat des compétences et des ressources.
• La loi W95 034/PM RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales. Cette loi définit le ressort des affaires locales et détermine les matières à décentraliser en termes de compétence et ressources au niveau des collectivités décentralisées.
• La loi N°95 022/PMRM du 30 mars 1995 portant statut des fonctionnaires des collectivités territoriales. Les collectivités s’administrent par deux types de personnel, élus et nommés, mais la loi garantit le statut des fonctionnaires territoriaux par l’uniformisation des situations.
• Le décret n°95 210P RM du 30 mai 1995 déterminant les conditions de nomination et les attributions des représentants de l’Etat au niveau des collectivités territoriales. Il précise la tutelle de l’Etat, représenté au niveau régional par un haut commissaire nommé par décret pris en conseil des ministres. Au niveau du cercle et de la commune il est représenté par les délégués du gouvernement nommés par arrêté ministériel. Les représentants de l’Etat veillent à la sauvegarde de l’intérêt général et assurent une fonction de contrôle et d’arbitrage sur les collectivités décentralisées. Il existe un rapport de subordination entre les représentants du pouvoir central au niveau des circonscriptions administratives, qui s’exprime du haut vers le bas de la pyramide.
• Le décret n° 96 084/P RM du 20 mars 1996 déterminant les conditions et les modalités de mise à la disposition des collectivités décentralisées des services déconcentrées de l’Etat. Il fixe les conditions d’assistance par l’Etat des collectivités, qui se traduit par des prestations temporaires sous forme d’appui, conseil et autres.
• La loi 96 50/PM RM du 16 octobre 1996 portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales. Cette loi reconnaît deux catégories de domaines aux collectivités, l’un privé et l’autre public, dont elle fixe la composante et énonce leur responsabilité dans la gestion, l’aménagement, la conservation et la sauvegarde de l’équilibre de leur patrimoine.
• La loi 96 051 du 16 octobre 1996 déterminant les ressources fiscales des communes. À l’exception des communes du district de Bamako, elle s’applique à toutes les autres. Elle détermine la nature des ressources fiscales des communes ainsi que les sources de financement.
• La loi n°96 059 du 04 novembre 1996 portant création de communes. Elle parachève la réorganisation territoriale conduite par la Mission, sous le terme de découpage territorial, qui a aboutit à la création de 701 communes. Elle a été votée par l’Assemblée nationale après plusieurs amendements portant sur la suppression ou la création de communes et le transfert de certains villages d’une commune à une autre, sur la base de la liste fournie par la Mission après l’intervention des commissions d’arbitrage et de conciliation. Bien d’autres ont suivi… (cf. bibliographie).
26- La Mission a organisé plusieurs séminaires à propos du financement des collectivités. Elle procède actuellement à la mise en place d’un nouveau système de communication et de mobilisation pour la seconde phase du processus de décentralisation, et elle a déjà entamé la mise en place d’une banque de données sur les collectivités. Elle procède aussi à la conception de cadres juridiques adéquats de transfert des fonctions, des compétences et de dévolution des biens entre l’Etat et les collectivités territoriales en matière de gestion domaniale et foncière.
27- Actuellement la conception et la mise en place de la première phase du processus de décentralisation sont presque achevées mais les élections municipales prévues pour juillet 97 n’ont pu se tenir à cause de la crise politique qui secoue le pays depuis les présidentielles de mai 97. Le mandat de la Mission pourrait se pérenniser, dans l’éventualité (qui n’est pas à exclure) d’une nouvelle prolongation.

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