La Question foncière

la bonne gestion des ressources naturelles est l’une des clés de voûte de la bonne gouvernance locale.

A la base de la constitution des communes rurales se trouvent les villages ou les tractions qui sont la base réelle de la pyramide sociale. Le terroir villageois est le lieu d’expression des solidarités familiales, lignagères, intra et inter‑villageoises qui se manifestent à travers les rapports sociaux et les modalités d’accès à la ressource qui s’agencent sur le registre des droits coutumiers. Le terroir villageois est un espace socialisé, maîtrisé et hiérarchisé suivant un ordonnancement ancestral. Le foncier est affecté à des ayants‑droit, reconnus de tous et jouissant d’une autorité légitime sur l’exploitation de la ressource. Les groupes d’appartenance (lignages fondateurs, détenteurs de maîtrise, alliés, étrangers) règlent l’accès à la ressource suivant les droits d’usage, qui se fondent sur un ordre hiérarchique légitimé par la coutume. Le village est constitué d’un certains nombre de familles ou de lignages regroupés sous l’autorité d’un chef. Les chefs de lignage ou de famille étendue désignent les représentants du conseil de village qui l’assistent dans la gestion des affaires courantes. Traditionnellement la chefferie est dévolue suivant le principe de la primauté d’installation. L’aîné du lignage fondateur instaure son autorité sur la communauté villageoise en vertu du principe cité qui est souvent à base sacerdotale. La chefferie peut être aussi acquise par voie de conquête. A côté de la chefferie politique existent les détenteurs de droits de maîtrise : maître d’eau, chef de pâturage, chef de terre, de la brousse, etc. Ces fonctions sont pour la plupart d’ordre sacerdotal, puisque l’autorité est concédée aux détenteurs par les puissances tutélaires (les génies) qui sont les véritables maîtres de la ressource dont ils leur confèrent l’usufruit. Ces droits sont de nature inaliénable et se transmettent à l’intérieur des lignages récipiendaires. Le patrimoine villageois est constitué du terroir villageois, qui à son tour est contrôlé par les groupes de lignages. L’accès au foncier est tributaire de ce mode d’organisation coutumière qui en garantit l’exploitation. La coutume sert de cadre pour le règlement des litiges fonciers et la chefferie est l’entité la mieux informée sur le code domanial traditionnel et les règles de gestion de la ressource.

Le village n’est nulle part reconnu comme unité administrative, il est l’élément constitutif de la commune et est placé sous son autorité. Dans la perspective de la réorganisation territoriale, il garde encore quelques prérogatives en matière de gestion des ressources naturelles mais reste subordonné à l’autorité du conseil communal reconnu comme principal centre de décision.

L’Etat reconnaît, à travers la loi 96‑050 ; aux collectivités territoriales un domaine public et un domaine privé dont elles peuvent disposer. Il leur en concède les droits de gestion et de conservation. Cependant il demeure souverain en matière de transfert puisque par simple décret il peut leur retirer la gestion d’une partie de son domaine public naturel ou artificiel. La section II ‑ portant attribution du conseil communal, de la loi n°95‑034/portant code des collectivités territoriales ‑ leur donne la possibilité de délibérer entre autre sur la gestion domaniale et foncière et l’acquisition du patrimoine. Cependant, en son art. 17 il leur est demandé de prendre l’avis du ou des conseils de village ou/et de traction ou des chefs de quartier concernés avant de délibérer sur la gestion du domaine public et privé communal et celle des ressources naturelles. Les autorités traditionnelles ont donc leur mot à dire sur la gestion de leur terroir, mais le problème se situe à un autre niveau, car en matière foncière au Mali, l’Etat a procédé à une définition unilatérale des règles du jeu en dehors des autres partenaires. Il se réclame propriétaire de tous ce qui constitue le domaine public en vertu du principe de domanialité. La sécurisation foncière passe par l’enregistrement et la délivrance du titre foncier par les services domaniaux. Les populations n’ont que l’usufruit de leur domaine qui peut leur être retiré à tout moment suivant les impératifs de l’Etat. Si ces principes ont trouvé droit de cité en milieu urbain, ils demeurent pratiquement ignorés en milieu rural où le foncier est conçu comme un patrimoine lignager inaliénable et soumis au droit coutumier. L’appropriation foncière, l’accès aux ressources son soumises à des règles non écrites, les conflits sont réglés par des instances de conciliation et d’arbitrage jouissant d’une légitimité sociale. Le droit positif ne reconnaît pas explicitement le droit coutumier et se donne l’exclusivité en matière d’élaboration de code foncier. Dans la pratique on assiste à une superposition de droits et les différents acteurs jouent sur les différents registres en fonction de leurs intérêts. Si le maire et les conseillers communaux ont pour eux la légitimité des urnes, les ayants‑droit locaux jouissent d’une autorité sacerdotale et d’une légitimité sociale. Quel type de légitimité devrait primer en matière de gestion du foncier et de l’accès à la ressource ? En fait, il faudrait élaborer un nouveau code foncier qui reconnaîtrait la légitimité des droits coutumiers et associerait les gestionnaires traditionnels à l’élaboration des textes sur le foncier. L’Etat doit donc transférer une partie de ses prérogatives aux instances locales,. pour une nécessaire harmonisation des droits. Or ce que nous observons actuellement c’est le maintien d’un code foncier uniforme, élaboré par l’administration en dehors des instances coutumières, et suivant les principes du droit positif, et dont la relecture annoncée de longue date, tarde à se concrétiser. Nous pensons pour notre part que seule une symbiose axée sur les pratiques locales et réalisée par tous les intervenants du foncier pourrait avoir droit de cité.

La question foncière a beaucoup influencé le choix des populations lors du réaménagement territorial. C’est ainsi que sur les 682 nouvelles communes on ne compte qu’un nombre infime de communes urbaines. Sur 40 agglomérations pouvant prétendre à ce titre, seules 20 s’étaient déclarées et il n’en subsistait que dix‑huit aux restitutions régionales. La dynamique des populations s’est orientée vers la constitution de communes rurales dans le souci d’élargir le patrimoine foncier en intégrant les terres des villages satellites, soit pour des raisons de sécurité foncière ou purement spéculatives. Certaines circonscriptions déjà érigées en communes urbaines ont opté pour le statut de communes rurales (ex. de Niono, Dioïla, Banamba, Fana, Massigui, etc.). Ceci fait craindre une tendance à la transformation des terres agricoles en habitat urbain, eu égard à la spéculation foncière découlant de la marchandisation des terres dont l’exemple est donnée par l’Etat lui‑même en tant que principal opérateur économique en matière d’aliénation du patrimoine foncier. En effet l’exemple des communes de Bamako est éloquente à ce égard (Traoré 1997). Non seulement les communes ont progressivement accaparé toutes les terres des villages périphériques à des fins spéculatives, mais à travers l’opération « Sauvons notre quartier » les maires et conseillers des communes I, II, IV, V et VI du district, se sont attribués la majorité des lots de recasement réservés à la population des zones à lotir. (Diallo 1996) attribue ce déficit de communes urbaines à une carence d’information de la part des organes de communication qui auraient porté l’accent sur les communes rurales au détriment des communes urbaines, mais il reconnaît aussi des velléités de spéculations foncières futures au bénéfice des communes.

Le déficit démocratique

Le succès du processus de décentralisation ne dépendra pas que de la Mission de décentralisation qui. l’a mis en marche, mais de son degré d’appropriation par la population malienne. Or plusieurs contraintes doivent être surmontées pour relever ce défi. L’élargissement de l’espace d’expression démocratique nécessite la participation de tous à travers le dialogue et le débat. Un des problèmes clés de la décentralisation a été le déficit d’information des populations sur le sens réel du processus, lié à l’inadéquation du véhicule linguistique. Le terme utilisé en langue française ne colle point au contexte d’un pays dont la majorité ignore cette langue. Il a fallu donc se livrer à l’exercice périlleux de la traduction du concept en langue nationale. C’est ainsi que par la magie de la traduction, la population du Mali profond a appris de la bouche des traditionalistes recrutés par la Mission que le terme « décentralisation » signifiait en langue bamanan « mara ka seki sa » c’est‑à‑dire le retour de l’administration au terroir. D’où la conclusion que la décentralisation est un phénomène connu des maliens puis-qu’ayant existé bien avant la période coloniale qui lui avait substitué l’administration centralisée. Elle devenait donc avec l’avènement de la démocratie multipartisane (bè ya) l’expression du pouvoir consensuel.

Même si son application émanait de la volonté du peuple, il n’empêche qu’elle a été portée sur les fonts baptismaux par la volonté du pouvoir politique, et conçue par une équipe d’experts et de technocrates. Le processus de remembrement territorial est venu compliquer un peu plus le problème, car les populations ont été invitées à faire ressusciter les anciennes entités territoriales (cantons ou marabolow), à travers les noms des nouvelles communes. Ceci créa une nouvelle confusion chez les ruraux chez lesquels le retour à l’ordre ancien réveilla les convoitises et l’appétit du pouvoir. L’exemple du choix des chef‑lieux de communes en fait foi.

L’analyse de la société malienne, laisse entrevoir une dichotomie profonde dans son mode de fonctionnement qui se caractérise par l’opposition ville‑campagne. Le mouvement de mars 91 a été réalisé par des citadins et surtout ceux de la capitale du pays, proches de l’épicentre du pouvoir. À la chute de la IIe république, la revendication fondamentale qui était l’avènement de la démocratie multipartisme une fois satisfaite, le front démocratique se lézarda, en proie aux affrontements pour la conquête du nouveau pouvoir. La capitale apparaît comme l’unique centre de décision, soumis au bouillonnement du microcosme socio‑politique. En fait, il s’agit d’un milieu profondément extraverti, où les hommes politiques en proie au mimétisme culturel appréhendent la réalité malienne d’un œil différent de celui de la majorité de la population essentiellement formée de ruraux. Ainsi la démocratie malienne dans sa phase transitoire fut portée aux nues par ses serviteurs et devait servir d’exemple au pays de la sous‑région. Sous la poussée du monde rural, des bailleurs de fonds, et l’emprise des intellectuels, la décentralisation est devenue donc le passage obligé pour le partage du pouvoir de commandement. Le schéma est indiscutablement issu du modèle occidental inconnu d’une population à majorité analphabète et écrasée sous le poids de plus de 30 ans de dictature. L’application du schéma devrait poser problème dans la mesure où le peuple et son élite ne parlent pas le même langage. L’émergence des principaux organes de renforcement de la démocratie que sont les média, les partis politiques et la société civile, n’a pas radicalement comblé le déficit démocratique. Ces organes faiblement implantés en milieu rural ignorent pour la plupart les réalités du pays profond, et les états majors se livrent à des luttes partisanes au sein du microcosme bamakois, pour la défense d’intérêts corporatistes et la conquête du pouvoir dont l’alternance est devenu synonyme de conflits fratricides.

Le « Mali profond » obéit à une autre logique axée sur le vécu quotidien. Écrasé sous le poids de la misère et la ponction de ses ressources par l’élite urbaine, le monde rural a fini par réclamer son dû, c’est‑à‑dire son affranchissement du carcan de l’Etat prédateur.

Les Etats généraux, tenus en 1991, ont été l’expression la plus radicale des revendications paysannes, qui s’exprimaient sporadiquement par la fronde envers les représentant du pouvoir central. Il est évident que le monde rural voulait une réforme fondamentale du système politico‑administratif, la réponse lui fut fournie par l’outil décentralisation taillé à sa mesure et proposé à son assentiment.

Dès lors pour la réussite du processus il y a lieu de lever l’obstacle de la communication et de transformer « les espaces de palabres en espaces d’expression démocratique » (Coulibaly 1997). La société rurale malienne est une société fortement hiérarchisée où chacun retrouve sa place en fonction de son statut fixé dès la naissance mais qui peut varier suivant l’âge et le sexe. La décentralisation en tant que transfert des prérogatives de l’Etat au niveau local induit des changements d’attitudes profonds sur les plans social, économique et politique. Elle provoque un bouleversement des structures anciennes et l’émergence de nouveaux acteurs. Les enjeux se situent à plusieurs niveaux. Seule une bonne politique de communication pourrait lever la contrainte de l’incompréhension, et provoquer une faille dans la muraille du pouvoir traditionnel où certains groupes sont exclus à cause de leur statut marginal. Dans la conception traditionnelle, l’exercice du pouvoir est réservé à des ayants‑droit dont la légitimité est reconnue de tous. Ce sont les représentants des lignages fondateurs ou dominants appelés halalaw, yèrè wolow gestionnaires désignés du marabolo ou commune. Face à eux dans la plupart des cas, les sigi n’jèw ou dunanw que sont les étrangers, les nyamakalaw ou hommes de caste, les wolosow ou descendants d’esclaves, les dénw (cadets ou fils) sont écartés définitivement ou temporairement de l’exercice du pouvoir, sans parler des femmes qui sont les éternelles mineures. Le défi démocratique consiste à élargir ces cercles concentriques afin d’y faire accéder le plus grand nombre, en vertu de leur compétence et non uniquement par la naissance ou autres privilèges. En cela, les partis politiques et les masses média doivent contribuer à l’émergence d’une société civile éclairée, empreinte de civisme et du sens des responsabilités : c’est une des conditions indispensables à la réussite d’une décentralisation véritable capable d’intégrer les marginaux et de les informer sur leurs droits par rapport à leurs représentants. Ceci correspondrait au second sens attribué à la décentralisation ; ka mara kan da bo, i.e., étendre le cercle d’exercice de l’autorité administrative.

Les conditions de l’aide

Dans la mise en place du processus de décentralisation, L’État malien a largement bénéficié de l’aide de « pays amis » et des institutions internationales. Mais cette aide est‑elle si désintéressée qu’elle le paraît ? Pour Félix (1996), l’Etat malien et la nouvelle classe politique voient dans la décentralisation « un instrument de la démocratie » tandis que les institutions de Bretton Woods y voient « un outil au service du marché » et les organismes d’aide au développement « un vecteur de développement local ». Concomitamment au processus de décentralisation administrative l’aide aussi prend le chemin de la coopération décentralisée qui devrait se substituer à la coopération bilatérale entre États. Le privé et les organisations non gouvernementales apparaissent progressivement comme les relais de distribution de la manne financière et du savoir‑faire technique. Une nouvelle structuration du mécanisme de l’aide internationale se met en marche et se nourrit des subsides du marché de l’alimentaire caractérisé par l’aide d’urgence et le devoir d’ingérence humanitaire dans la politique des États. La bonne gouvernance, le désengagement de l’État à travers la privatisation du secteur public, l’intégration au marché mondial et la décentralisation de l’administration deviennent les critères de choix pour l’éligibilité des gouvernements au statut de récipiendaires privilégiés. Les meilleurs reçoivent primes et encouragements et leurs populations payent au prix fort les efforts consentis pour la réussite du programme d’ajustement structurel de plus en plus renforcé.

La Mission a reçu des « partenaires au développement » une aide financière conséquente, soit :

57140 millions FCFA pour les fonds d’étude, 300 millions au titre de l’assistance publique et 120 millions pour la communication, de la part de la CEE ; soit un montant total de 560 millions. L’Allemagne à travers la GTZ a alloué 1 milliard de FCFA, au titre de l’assistance technique (programme de formation). Le PNUD a octroyé 250 millions de FCFA au titre de l’assistance technique pour l’aménagement du territoire et le programme de développement. Le FAC a donné 400 millions FCFA au titre de l’assistance au fonctionnement de la Mission et de la préparation des transferts. La Suisse a octroyé 10 millions FCFA pour la communication. Les Pays‑Bas ont financé le fonctionnement des GREM à concurrence de 60 millions FCFA. La CFD (Caisse française de développement) a fait don de 50 millions FCFA, pour l’étude sur les ressources des collectivités et sur le foncier. L’USAID a octroyé 30 millions FCFA au titre de l’appui à des actions de formation à la base. Le Canada n’est pas demeuré en reste : il a octroyé 260 millions FCFA pour la création et formation des GLEM et le découpage territorial. Certains partenaires se sont d’ores et déjà prononcés pour financer les élections et le démarrage des communes (CEE, USAID ). Quand on sait que l’altruisme n’est point de règle en matière d’aide bilatérale, on ne peut que souhaiter que le prix à payer ne soit trop élevé au vu des efforts généreusement consentis. De plus, soumis à l’influence des partenaires différents qui n’ont pas la même approche du processus de décentralisation, à cause de leur référents culturels et historiques , la Mission aura beau jeu de s’en tenir aux réalités de terrain en se soustrayant aux cris de sirène des technocrates et experts es‑décentralisation drapés dans leurs subtils manteaux de conseillers techniques.